[深度] 郑戈: 用稀土反制美“围猎”华为, 可能吗? | 文化纵横
2020-05-16 21:51:18
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来源: 文化纵横

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✪ 郑戈 | 上海交通大学凯原法学院

《文化纵横》微信:whzh_21bcr

【导读】疫情愈演愈烈之际,近日美国突然升级制裁措施,大有全面“封杀”华为之势。对此,近年来坊间流传的“中国可以通过稀土禁运扼住与其有贸易摩擦的国家之咽喉”的说法再次浮现网络。而近期美国也有议员建议建立本土稀土产业,以减少对华依赖。中国的稀土何以具有国际竞争力?以稀土之“刃”,真能扼美经济之“喉”吗?
郑戈先生以中国稀土产业为例,重新反思经济发展与自由贸易的深层问题。他指出,全球经贸模式将发展中国家纳入由先发国家主导的国际秩序,后发国家却难以与发达国家展开平等竞争。中国自80年代起有计划地发展稀土工业,形成了产学研一体的稀土工业布局,并在企业间形成分工合作,最终成为世界上最主要的稀土矿和稀土制品生产国。此例说明:一国既要把握自身发展节奏,将资源优势转化为技术和产业优势,才能实现真正发展,也要在获得主宰自己命运的能力之后,积极参与塑造更公平的国际经济秩序,反过来促使欧美各国调整产业政策,重新捡起自己曾丢弃的原材料行业,自担相应的环境后果,而非一味地将后果转嫁给后发国家。这一事实本身便是迈向公平世界秩序的重要一步。但稀土故事也表明,一国试图依靠本国在某种资源或技术上的优势地位采取单边行动来谋求于己有利的不公平贸易条件,实际上都行不通,因为任何国家都不可能在所有资源或技术上都独占鳌头,而暂时领先并不意味着永远领先。“己欲立而立人,己欲达而达人”的互利共赢之道才是长久之计。
本文原载《超越陷阱:从中美贸易摩擦说起》(当代世界出版社2020年版),转自“雅理读书”,仅代表作者本人观点,供诸君思考。

重新理解经济发展与自由贸易

——以中国稀土工业为例

▍自由贸易与发展:从相克走向相生

“发展中国家”这个概念是二战后美国主导的国际秩序下的产物,由世界银行、国际货币基金组织和其他国际组织演绎而来。围绕这一概念发展起来的一系列发展理论,从早先的依附理论到晚近的国际劳动分工理论和全球价值链理论,都假定发展中国家在全球市场中的主要功能是提供原材料和廉价劳动力,由发达国家来完成高附加值的生产和加工,再卖给发展中国家。

这背后的主流理论依据是大卫·李嘉图的“比较优势”理论:一个国家在世界经济体系中的比较优势取决于对自身“自然赋予的特定力量”的有效利用。这种自然资源上的不均等分配使相互贸易的国家获得了一种重要的机会:每个国家都专注于利用其特有的要素禀赋组合来发展特定的产品和服务,并通过贸易来实现有效率的资源配置。在这种理论框架下,由于率先实现工业化的国家在制造加工的技术水平、生产组织效率和规模经济水平上都远高于后发国家,其比较优势体现在对原材料的加工方面,而发展中国家与其利用粗糙的工艺来加工原材料,并在此过程中造成大量浪费,不如将原材料直接出口给工业化国家,或者由工业化国家到发展中国家投资建厂,直接利用当地原材料和廉价劳动力,然后将高附加值产品投入国际市场。

保罗·萨缪尔森借助麦肯锡全球问题研究所的研究成果,引入了直接投资、学习/模仿和公平竞争因素,指出:“那些由生产率最高的国家所进行的对外直接投资(比如日本的汽车生产转移到美国),通过引进先进技术和刺激竞争,有助于生产率的戏剧性提高。通向高生产率进而高生活水平的必由之路是,对贸易、资本和来自最先进国家的思想开放自己的市场,并允许同那些已经使用最先进技术的公司展开强有力的竞争。” 这种理论借助的经验研究是美国和日本之间各自的比较优势,而完全忽视了一个完全没有工业基础的发展中国家一开始就参与国际竞争所必然出现的全面溃败问题。

当然,二战后国际秩序中的发展模式也强调国际组织和发达国家对发展中国家的援助,并且日益强调接受援助的国家应当进行制度改革,引入贸易自由化、私有化和司法独立等体现欧美自由主义价值的制度。因此,发展项目具有了非常明显的政治经济意图,试图将接受援助的发展中国家纳入美国主导的世界秩序,无法保持自己独特的政治和法律制度,也无法把握自己发展的步伐与节奏。在这种国际发展模式下,鲜有“发展中国家”能够发展到可以与发达国家平等竞争的水平。

中国的发展经验是一个不受这一“国际秩序”左右的例外。为了不在工业基础十分薄弱的情况下进入工业化国家主导的世界贸易体系并因此沦为原材料和廉价劳动力的永久供应国,新中国成立之后在一段时间内,着力于打造自身的工业基础,控制自身的发展节奏。然后再逐步开放,并加入世界经济体系。一开始我们着力引进外国直接投资,随后逐步实现来华投资企业的技术转让,进而在2001年正式加入世界贸易组织。

中国领导人在二十国集团大阪峰会的讲话中说:“当今世界面临的各种难题,追根溯源都与发展鸿沟、发展赤字有关。”自由贸易加发展援助的模式未能解决使发展中国家消除贫困、实现可持续发展的问题。

实际上,将发展纳入国际关系范畴的最早倡导者之一就是孙中山先生。1919年2月,正值“欧战甫完之夕”,孙中山以中国国民党总理的名义致函美国商务部部长威廉·雷德菲尔德(William C. Redfield)和美国驻华公使芮恩施(Paul S. Reinsch)等美国政要,函件中附有一份六页半的英文文件,题目是“中国之国际发展纲要”,意在呼吁美国牵头打造的以国际联盟为组织机制的一战后世界体系向中国提供资金和技术援助,帮助中国发展现代工业,并论证这样有利于世界和平,也符合欧美各国利益。其中写道:“威尔逊总统今既以国际同盟防止将来之武力战争,吾更欲以国际共助中国之发展,以免将来之贸易战争。则将来战争之最大原因,庶可从根本绝去矣。”由于美方反应冷淡,孙中山后来把这份纲要扩展为《实业计划》一书,在国内出版,作为指导中国工业化建设的方略。

百年之后,一位美国学者评论道:孙中山在一战时期提出的工业化国家协助尚未实现工业化的国家实现发展的构想终于在二战以后成为国际共识。“二战后发展援助的扩展在多大程度上让世界变得更好了,这本身是可以讨论的,但我们不可能否认国际援助已经并将继续在国际关系中扮演重要角色。在这方面没有比中国更好的例子。这个在20世纪上半叶带头说服国际社会接受发展概念以期获得援助的国家,在21世纪成为世界上最重要的援助提供国之一。”

中国加入世界贸易组织时承诺了一些发达国家和发展中国家都没有承诺的额外义务(WTO-plus obligations)。比如,在与本文相关的原材料出口贸易方面,《中国加入世界贸易组织议定书》第11.3条承诺取消所有出口税,而关贸总协定只禁止对出口货物设定数量限制,却允许采用出口关税。主导世界贸易组织规则设计的欧美国家由于本身欠缺自然资源或是为了保护本国可耗竭的自然资源,一方面通过立法限制本国资源的开采,另一方面又通过国际贸易大量进口本国工业所需的自然资源,它们当然希望作为自然资源供应大国的中国对资源出口不做任何限制。

然而,尽管承诺了一些额外的义务,中国仍然认真履行了承诺,废止和修改了大量与议定书和WTO规则有冲突的法律法规和政策,培养了大量专门从事WTO相关法律业务的人才,充分利用WTO所搭建的自由贸易体系来实现中国进出口贸易的腾飞。

在加入WTO的头十年里,中国的对外贸易额以每年22%的高速增长,从2000年的4743亿美元增加到2010年年底的29727.6 亿美元。到2013年,中国货物进出口总额为4.16万亿美元,其中出口额2.21万亿美元,进口额1.95万亿美元,成为世界第一大货物贸易国。此后于2016年被美国反超,但在2017年又回到第一的位置。

对此,有国际贸易法学者评论道:“在世界贸易组织的语境中,美国和欧盟主导着该组织及其规则的设计与起草。中国直到该组织成立七年之后才被接纳为成员,而且是在极不公平的条件下。中国被迫同意了某些专门针对中国的规则,与WTO条约的标准条款相比,这些规则赋予了其他WTO成员方更多的针对中国的权利,而中国却享有更少针对其他WTO成员方的权利。

尽管如此,中国通过自己的法律专业能力建设最终变成了有能力在法律问题上与美国和欧盟据理力争的成员国,可如今美国和欧盟又反过来说WTO规则偏向中国。中国成功地从‘规则接受者’(rule taker)变成‘规则撼动者’(rule shaker),进而又变成‘规则制定者’(rule maker)。”如今,中国是自由贸易和基于规则的多边贸易体制的积极倡导者。在积极参与推动世界贸易组织改革与缔造多边贸易规则的过程中,中国致力于代表发展中国家立场,以缩小发展鸿沟为己任。

导致发展鸿沟不断增宽的原因很多,其中之一便是,目前发达国家主导的国际贸易规则未能充分考虑各国所处发展阶段不同、所需发展条件不同的现实,而更多考虑的是发达国家在不破坏本国环境的情况下源源不断地获得原材料的需求。发达国家一方面为了保护本国环境而限制资源开采,同时采取措施为自己储备战略资源,另一方面又反对发展中国家对资源的出口实施限制。许多拥有丰富自然资源的发展中国家反而“怀璧其罪”,在发达国家“贸易权”的挟持下被永久地固定在资源输出国的地位上,无法实现产业升级。这就是学者所说的“资源诅咒”。

1970年,发展中国家80.4%的出口贸易收入来自于原材料出口,到1993年降低到34.2%,但这主要归功于东亚和少数拉美国家制造业的发展。其他资源丰富的发展中国家仍然处在依靠出口原材料来获取外汇收入的境地。在世界银行的“最麻烦”(most troubled)类别(即负债累累的低收入国家)中的36个国家里,有27个都是原材料出口国。

作为一个工业化进程的后来者,中国原本也极有可能落入“资源诅咒”。2014年,欧盟发布了《欧盟所需关键原材料报告》,在54种备选材料中最终确定了20种现代工业所需的关键原材料,中国是其中14种的全球主要供应者。尤其明显的是稀土,中国提供着全球工业所需的99%的重稀土元素和87%的轻稀土元素。但是,到了2018年,我国全年共进口各类稀土产品9.84万吨,其中进口稀土化合物(包括混合碳酸稀土)及稀土金属总量6.94 万吨,同比增长102%。特别需要关注的是中国的稀土进口量远大于稀土出口量(同期出口5.3 万吨),同时稀土精矿和混合碳酸稀土在进口量中显著提高,占比约60%,中国首次成为稀土资源产品进口大国。

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中国是如何摆脱依靠原材料出口来维持经济运转的命运,变成一个稀土加工和以稀土原材料为重要原材料的制造业大国的?现行的国际贸易规则和规则外的贸易战如何影响着我国稀土进出口方面的政策与法律?中国稀土业的故事能够给其他发展中国家何种启示?中国参与的国际贸易新秩序建构应当如何体现中国经验?

透过稀土,我们可以看到,面对中国崛起这一事实,世界经济秩序正在发生以及将会发生何种变化。

▍全球稀土工业格局的变迁与世界贸易秩序

稀土是化学周期表中十七种金属元素的总称,包括镧、铈、镨、钕、钷、钐、铕、钆、铽、镝、钬、铒、铥、镱、镥、钪和钇。其中位于化学元素周期表第57到71号的从镧到镥十五种元素统称为镧系元素。稀土在地壳中含量相对丰富,但已发现的可开采富集稀土矿比其他多数矿种相对较少。稀土资源主要存在于四种地质环境中:碳酸盐岩、碱性火成岩体系、离子吸附矿以及含独居石—磷钇矿的冲积矿。碳酸盐岩及冲积矿是轻稀土的主要来源,而离子吸附矿是重稀土的主要来源。开采稀土矿有很高的技术要求,印度有丰富的独居石矿藏,其中含有大量放射性金属——钍,就是因为技术上无法解决清洁生产问题,所以印度的稀土产业中道陨落。

稀土在现代工业中发挥着重要作用,是再生性能源和绿色环保技术(如风力涡轮机、太阳能电池板和高效照明)、高科技产品(如计算机、智能手机和高效照明)以及国防工业(如导弹制导系统、智能炸弹和潜艇,包括美国的战斧式巡航导弹和艾布拉姆斯坦克)中的必备原料。可以说,离开了稀土,新能源产业、高科技产业和国防工业就会寸步难行。比如,永磁技术是如今稀土的主要应用领域之一。与电磁不同,永磁铁可以独立产生强磁场,而无需依靠供电系统。钕铁硼是世界上最强的永磁铁,因此在众多武器系统中处于关键地位,比如喷气式飞机引擎和部件中的发电设备、导弹巡航系统、精准制导武器和智能炸弹、水雷探测系统、反导弹防御系统、激光、卫星通讯系统以及雷达系统。永磁技术可以在更小的部件和超高温条件下无需借助外在能量供给产生强磁。这种属性使得计算机、智能手机和武器变得越来越小而且更加高效。目前,在中国之外的钕铁硼企业全球只有5家,分别是德国真空熔炼公司、日立金属、TDK、信越化工、美国钼公司与日本三菱在日本共建的合资企业。而中国有200多家钕铁硼企业,贡献了几乎占全球产量80%的钕铁硼。

全球稀土市场的布局发生了几次大的变化,每一次都具有影响全球价值链的效应。稀土的工业价值得到实现之初,印度是全球最大的稀土供应国,1941年,美国工业使用的稀土80%来自于印度,到1943年,变为100%。1946年,新生的印度政府为了本国工业发展而限制稀土的出口,迫使美国寻找替代性方案。1947年,美国原子能委员会在艾奥瓦州立大学创办了艾姆斯实验室(Ames Laboratary),任命专门研究稀土的化学家弗兰克·斯佩丁(Frank Spedding)为主任,该实验室研发出了离子交换层析来分离和提取高纯度的单一稀土金属。艾姆斯实验室因此被称为“现代稀土工业的摇篮”和“稀土的麦加”。在美国政府的支持和鼓励下,艾姆斯实验室将相关专利转让给企业,促进了美国稀土工业的迅猛发展。

到1980年代初,一家名为Molycorp的美国公司就为全球市场提供着70%的稀土。但是,与石油工业的情况不同,美国稀土产业并未在研发上实现全面突破,在产业组织上也没有实现纵向一体化,全盛时期的出口也主要是矿石等原材料的直接出口:“美国稀土产业在其生命周期中保持着相对分散的状态。Molycorp的生产集中在采矿和原料生产方面,而没有升级到高端制造业。稀土矿供货源的扩展的确刺激和支持了国内稀土技术的发展,但却使Molycorp本身面对下一个成本上更划算的稀土供货源时不堪一击(比如美国在1940年依靠印度、进入21世纪后依靠中国提供稀土)。

我们或许可以说,如果美国稀土业实现了垂直整合,在中国进入该产业的竞争后,它本来可以有更多的选择。而中国(通过产业政策设计)有意避免了这种依赖性,因为它不满足于向国际市场出售原材料,而是一开始就打算利用自己的稀土资源储备生产成品。”由于这种竞争上的劣势,Molycorp公司的芒廷帕斯(Mountain Pass)矿山在1990年代发生矿难导致放射性液体泄露之后,该公司的稀土采矿业务便一落千丈,到2002年完全停止。2017年,总部设在成都的中国A股上市企业盛和资源以2050万美元的价格成功收购了芒廷帕斯矿山,这家矿山在2018年恢复生产。

中国进入世界稀土贸易版图是比较晚近的事情,但发展速度惊人。1927年,中国著名地质学家丁道衡在内蒙古白云鄂博发现了丰富的金属矿藏。1935年,何作霖教授对丁道衡教授采集的萤石标本进行了研究,从中发现了两种稀土矿物, “白云矿”和“ 鄂博矿” 。后来,通过分析鉴定, 即“氟碳钵矿”和“独居石”。白云鄂博铁矿是1956年开始建矿的, 1957年主矿进入部分临时开采,1958年、1959年主矿、东矿全面按大型露天铁矿机械化开采。1963年,侧重于稀土研究的包头冶金研究院成立,隶属于冶金部。

此后,我国的稀土资源开采工作一直在稳步进行,先后在山东微山县(1960年代)和四川冕宁县(1980年代)发现了大规模的稀土矿藏。从1978年到1989年间,中国的稀土产量以每年40%以上的速度增长,到1990年代成为世界上最大的稀土生产国。白云鄂博是世界上最大的稀土矿脉,铁矿储量14亿吨,含铁量35%;稀土矿工业储量4800万吨,在2005年的时候占世界稀土产量的45%,中国的47%。

在1970年代中期,全世界第一次知道,中国拥有全球最大的稀土资源储量,当时估计为3600万吨或全球储量的50%,美国位居第二,拥有全球储量的17%。但当时的中国尚未规模化地开采稀土矿藏,更没有发展出相关的加工产业。从1980年代开始,中国有计划、有步骤地发展自己的稀土工业,打造相应的知识创新和产业架构。“中国稀土之父”徐光宪教授在北大创办了稀土材料化学及应用国家重点实验室。在国家的统一部署下,产学研一体化的稀土工业布局迅速形成。到2010年,全世界90%以上的稀土都来自于中国,而美国的稀土工业则衰落到几近于无的地步,所需稀土完全依靠进口。

由于我国产业结构升级转型,稀土的内需逐渐增加,因此从2006年起便开始实施稀土出口限额。这一措施导致国际市场上稀土价格飙升。对此,2012 年3 月13 日,美国、欧盟和日本三方就“稀土、钨、钼三种原材料出口管制措施”要求与中国磋商。在磋商无果的情况下,三方于当年6月27日向WTO 的争端解决机构提出设立专家组,正式指控中国对稀土等原材料实施的出口管制措施(出口税、出口配额及管理分配)违反了《关贸总协定》(GATT)及中国在《入世议定书》和《工作组报告》中所作的特殊承诺。专家组的初裁报告和上诉机构的终裁报告均做出了对我国不利的认定。主要的裁定理由是我国所采取的稀土出口限额制度并未减少国内的稀土开采和利用总量,因此不属于《关贸总协定》第20条出于某些特定目的而进行贸易限制的例外情形,这些目的包括(b)项所提到的为了保护人、动物或植物的生命与健康以及(g)项所提到的为了保护可耗竭性自然资源。尽管我国对WTO争端解决机构在此案上的裁定存有异议,而且中外许多国际贸易法专家都认为裁定存在重大问题,但我国还是服从裁定,在2015年取消了出口限额。

如何解决原材料内需不断增加与贸易合规之间的张力是一个难题。根据我国宪法,稀土等自然资源属于国家所有(即全民所有),对自然资源的开发利用是社会主义国有经济的组成部分。因此,国家通过产业政策和行政措施来促成自然资源开发利用上下游企业之间的纵向整合是合乎宪法的。

国际贸易规则所针对的是进入市场的原材料,但市场机制并不是有效配置资源的唯一途径。早在1937年,科斯便在《企业的性质》这篇后来使他获得诺贝尔经济学奖的文章中指出:市场的运作本身有其成本,这是导致企业产生的主要原因。如果企业内部有效配置资源的行政管理成本低于市场成本,企业就会替代市场。通过市场“价格机制”组织生产的最明显成本是信息成本,其次是谈判成本和签订合同的成本。企业的特征就是用内部的组织管理来替代价格机制。

在1980年代和1990年代,我国稀土行业存在分散和规模效应不足的现象,“挖土卖土”是上游采矿企业的主要商业模式。而在最近几年,我国稀土企业的纵向一体化已大体完成,形成了中国五矿、中铝、北方稀土、厦门钨业、广晟有色、南方稀土等六大集团公司,每一集团公司都具备从采矿到下游高端产品制造的全链条生产能力,原材料的供给不再需要借助市场价格机制,而变成了企业内部各部分之间的分工合作。

所谓纵向一体化,是指同一产业链上的企业通过兼并重组、股权置换、资本注入等形式,沿产业链上下游拓展现有业务,使市场外部交易企业内部化的战略行为,包括前向一体化(上游控制下游) 和后向一体化(下游控制上游)。纵向一体化使得采矿企业不再直接将稀土矿石投入市场,而是在企业内部完成从采矿、冶炼、分离到稀土永磁材料、激光材料、储氢蓄能材料、荧光发光材料、催化剂材料、超导材料等材料加工再到智能手机配件、新能源汽车配件、风力发电机配件、飞机和航天器配件以及国防工业产品配件等高端产品制造的全链生产,让稀土变成高附加值产品后再进入市场,参与国际竞争。

作为一个社会主义国家,我国政府通过积极引导和规制市场让它为全民服务。因此,政府可以综合应用各种政策和法律手段促进产业升级。经济与政治之间的互动关系,梁漱溟先生在1953年9月11日的政协常委扩大会议上表达得十分清楚:“中国政治改造一定随经济改造而完成; 经济进一步,政治进一步,循环推进。”根据某一行业的发展水平以及整个国家的经济发展状况有针对性地适时调整产业政策,并综合应用区域规划、城市规划、财政、税收、环境保护、公司治理等各个领域的政策与法律工具来促成产业升级和经济结构调整,这是我国的成功经验,被一位美国学者称为“经济治国术”(economic statecraft)。

这位学者在《中国与稀土的地缘政治》一书中将围绕稀土而展开的国际政治图景概括为:首先,随着全球人口的持续增加(到2050年将增长到90亿),尤其是随着包括中国、印度、俄罗斯和巴西(金砖四国)在内的人口大国进入中等收入国家行列,越来越多的人开始追求高品质的(同时也意味着高耗能)的生活。其次,资源民族主义(resource nationalism)开始兴起,发展中国家不再满足于充当廉价原材料和劳动力的输出国,一方面致力于为自己出口的原材料谋求更高的价格,另一方面发展着自己的下游高附加值产业。第三,纳米技术等新技术的出现使得对各种材料的利用日益广泛,也增加着对稀土元素的需求。第四,尽管如此,某些关键原材料仍然只有少数国家能够产出,这一点最明显地体现在中国在稀土资源方面的绝对优势地位上。

企业纵向一体化与国家区域发展战略相配合产生的效果在北方稀土集团公司和包头市这个例子上得到了清楚的展示。2017年中国稀土产量为16万吨,占世界产量(178 200 吨)的89.79%,其中内蒙古包头白云鄂博矿区的稀土产量为85 000-90 000吨,占世界产量的一半左右。包头因此被誉为世界“稀土之都”。

2015年,包头市被确定为国家稀土产业转型升级试点城市,此后三年共争取国家稀土转型升级试点资金7亿元,带动企业投资140亿元。在政策资金的引导下,包头市实施了近百项稀土产业转型升级项目,推动永磁、储氢、抛光、催化等功能材料产业链不断延伸,在航天航空、磁制冷、永磁电机、储氢电池、节能环保等领域形成了一大批具有自主知识产权的稀土应用产品,稀土原材料就地转化率由不足40%提高到85%;稀土功能材料及应用产业占全市稀土产业的比重由20%提高到51.2%,占比首次超过一半。北方稀土集团公司经营着包头的整个稀土产业链,建有稀土选矿、冶炼分离、深加工、应用产品、科研等完善的稀土工业体系,能够生产稀土原料 (精矿、碳酸稀土、氧化物与盐类、金属)、稀土功能材料(抛光材料、贮氢材料、磁性材料、发光材料)、稀土应用产品(镍氢动力电池、稀土永磁磁共振仪)等门类齐全的稀土产品。这种地方政府与企业深度合作、政府提供政策和资金支持、企业借力实现产业升级和系统整合的模式,是我国经济发展模式的一大优势。

此外,六大稀土集团公司之间的合作也出现了不依赖市场的新模式。比如,2017年11 月1 日,北方稀土与厦门钨业同时公告,双方签署战略合作框架协议,合作内容包括稀土产品供应保障合作、贮氢材料产业合作、镧铈镨钕金属生产的合作、研发和管理合作、稀土大集团合作等方面。公告的协议内容显示,北方稀土将保障厦门钨业子公司长汀金龙每月氧化镨钕30-50 吨、氧化钕10-30 吨的采购供应,后续可逐步增加;将保障厦门钨业贮氢合金粉每月镧40-50 吨、镧铈30-40 吨的采购供应,后续可逐步增加;优先保障厦门钨业每月40-60 吨镨钕金属或每月30-80 吨甩带合金片的采购供应,之后根据产能提升及国家稀土总量控制计划调整情况进行调整。同时,厦门钨业子公司长汀金龙将保障北方稀土磁性材料对中重稀土等产品(如金属镝铁、金属铽、金属钆铁、金属钬铁以及特种稀土金属等)的采购需求。厦门钨业缺少镨钕,北方稀土缺少重稀土,双方形成优势互补。

以上这些发展使得我国成为稀土原材料需求大国。2018 年全年,我国进口各类稀土产品9.84万吨,其中进口稀土化合物(包括混合碳酸稀土)及稀土金属总量6.94 万吨,同比增长102%。特别需要关注的是,我国的稀土进口量远大于稀土出口量(2018年全年出口5.3 万吨),同时稀土精矿和混合碳酸稀土在进口量中显著提高,占比约60%,中国首次成为稀土原材料进口大国。

由此可见,我国虽然是稀土储量世界第一的国家,但同时也是稀土功能材料和成品生产大国,对稀土原材料的需求极大。坊间流传的“中国可以通过稀土禁运扼住与其有贸易摩擦的国家之咽喉”的说法过于简单和异想天开。中国稀土的故事告诉我们的恰恰不是一个在某种资源上有绝对优势的国家可以如何利用这种优势采取单边行动为自己谋取利益,而是这个国家如何把握自身发展的节奏,将资源优势转化为技术和产业优势,在获得主宰自己命运的能力之后积极参与多边主义的自由贸易新秩序的塑造。

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▍发展与自由贸易的时序关系

历史地看,自由贸易的鼓吹者一开始是那些首先由此获利的人,也就是率先实现工业化的那些国家的资本家。借助资本和技术上的比较优势,他们通过主张自己的“贸易权”来迫使尚未实现工业化的国家开放自己的市场,以便使自己获得原材料和廉价劳动力,以及将高污染的制造工厂搬到这些国家,从而规避本国日渐提升的环境标准。关贸总协定以及取而代之的世界贸易组织都是这些先发国家主导建立的维护其贸易权的国际组织建制。随着中国通过自力更生的努力迈入工业化国家的行列,并在此基础上积极参与已有的世界贸易体系,按照其规则来参与竞争,这一体系的建立者和规则设定者却感受到了威胁,不惜破坏自己确立的规则来维护自身的利益。稀土的故事帮助我们看到:

首先,一个国家只有把握了自己发展的节奏,才能真正实现发展。因为这些看似公平、互惠的国际规则都是服务于其创造者的利益的。既定的法律规则体系具有保守的品格,其前提假定是已经形成的发达国家与发展中国家之间的不均衡发展状态是世界的秩序的一部分,发展中国家应当尊重市场规律,让资源流向能够更有效利用这些资源的地方(发达国家),让发达国家来完成高附加值的制造和加工,然后再付出高价买回成品。这套规则没有考虑到发展中国家自身实现发展、从而变得有能力完成对原材料的有效加工所需要的国内产业政策的需要,也就是发展中国家把握自己发展节奏、主宰自己命运的需要。

中国稀土工业的发展充分说明了这一点:在开发稀土资源和发展稀土加工技术的早期,中国并未加入WTO,没有受制于对自己不公平的国际贸易规则,因此可以通过国内产业政策和相应的法律设计来确保中国稀土工业从采矿、提炼到成品加工的各环节全方位发展,直至成为世界上最主要的稀土矿和稀土制品生产国。

其次,对形式背后的实质因素的清醒认识并不意味着因此贬低和抛弃形式,放弃规则和程序。如修昔底德借雅典人之口所言,正义只存在于实力均等之间。在实力悬殊之间,基本事实是:强者为所能为,弱者受所必受。当一个国家有实力参与规则的塑造和解释的时候,其选择就变得非常重要了,是加入霸权者的同盟来欺凌弱小,是试图打败其他有实力者来独霸天下,还是联合弱小者来塑造更加公平的全球秩序,这些都是中国目前面临的选择。而中国已经做出了自己的选择,那就是坚持所有国家无论大小均可平等参与的多边主义立场。

对此,中国领导人有非常明确的表述:“二十国集团应该继续发挥引领作用,确保世界经济开放、包容、平衡、普惠发展。我们要加强多边贸易体制,对世界贸易组织进行必要改革。改革的目的是与时俱进,使得世界贸易组织能够更加有效地践行其开放市场、促进发展的宗旨。改革的结果应当有利于维护自由贸易和多边主义,收窄发展鸿沟。”在建设创新型国家、国内产业升级、生态文明建设成为宪法确定的国家任务的背景下,我国稀土内需逐渐提升,而稀土产量保持稳定,稀土出口就需要在互利互惠、平等协商的基础上通过双边或多边协议的方式来做出安排。

最后,从马克思主义中所包含的国际主义原则出发,中国在实现了自主发展之后仍然将自己定位为一个发展中国家,致力于与其他发展中国家一道参与更加公平的全球秩序的建构。近些年来,我国在和平共处五项原则的基础上,提出了“构建人类命运共同体”的积极倡议这正是勇于承担大国责任的体现。就稀土供应而言,我国并未因为自身内需的增长和环保标准的提高而继续限制稀土的出口,而是遵守WTO的规则和裁断,于2015年取消了已实施数年的出口限额。但是,如果美国继续为了维持自己的霸权地位而罔顾规则,对中国实施各种关税、禁运和制裁措施,中国也不会排除对美国实施稀土禁运的可能性。

子曰:“以德报怨,何以报德?以直报怨,以德报德。”国际关系中规则的形成有赖于共同遵守规则的互惠往来,而绝不可能依靠霸权主义的单边行动。面对美国不断威胁“退群”,导致现有世界贸易体系分崩离析的局面,我国一方面可以同有意向的其他成员合作,尝试“挽救”世界贸易组织的争端解决机制,并在此过程中帮助其实现改革,强化其公平性和效率;另一方面也可以寻求建立替代性的双边和多边贸易协定以及与此相关的争端解决机制,重塑世界贸易秩序。

中国本身就是“一个国家,多个世界”,各区域之间资源储备情况、经济发展水平、科技发展水平和产业结构存在巨大差异,因此可以支持差异化的区际分工和国内贸易。在一定程度上,国际贸易对中国已经不是存亡攸关的事情。这一点与资源匮乏的欧盟各国有显著的区别,比如制造业发达的德国,其关键原材料基本完全依赖进口。美国虽然在一定程度上也可以实现资源自足,但长期吃二战后国际秩序红利所养成的惯性却使得它必须经过离开舒适区的产业政策调整才能实现这一点。

2017年,美国元素公司首席执行官迈克尔·希尔弗(Michael Nathan Silver)会见特朗普的战略顾问史蒂夫·班农(Steve Bannon),建议将美国唯一的稀土矿国有化。同年12月20日,美国总统特朗普签署了一项要求增加关键矿物原料在美国本土产量的行政令。这些矿物主要用于高端制造业,包括铂、锰、稀土等23种关键矿物,影响面涵盖从智能手机到航空发动机等高端制造领域。欧洲委员会在2008年确定的《欧盟原材料动议》(RMI)政策体现了三项原则:(1)确保从第三方国家获取原材料的公平竞争环境;(2)培育欧洲原材料来源,保障可持续供给;(3)提高原材料利用效率,促进循环利用。

这些情况都表明,随着中国加入工业化国家的行列并代表发展中国家积极参与更加公平的国际贸易的塑造,欧美各国也不得不调整自己的产业政策,重新捡起自己早已放弃的原材料开采行业,自己承担相应的环境后果,而不是一味地将这种后果转嫁给发展中国家。这一事实本身便是迈向公平世界秩序的重要一步。新秩序的建立必然意味着旧秩序的瓦解,也必然会触动既得利益者的利益,冲突和斗争难以避免。

但是,从稀土的故事可以看出,任何国家试图依靠本国在某种资源或技术上的优势地位采取单边行动来维护本国利益、谋求不公平的贸易条件,都是行不通的,因为任何国家都不可能在所有资源或技术上都独占鳌头,而且暂时的领先并不意味着可以永远领先。“己欲立而立人,己欲达而达人”的互利共赢之道才是长久之计。

本文原载《超越陷阱:才能够中美贸易摩擦说起》(当代世界出版社2020年版),转自“雅理读书”,原题为“重新理解经济发展与自由贸易——以中国稀土工业为例”。图片来源于网络,如有侵权,敬请联系删除。欢迎个人分享,媒体转载请联系版权方。

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